光伏(fu)发电(dian)项目用地(di)政策解析

为了解决光(guang)(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)产业发(fa)(fa)(fa)展遇到的(de)用(yong)地问题，特别是(shi)加大对光(guang)(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)扶(fu)贫(pin)项目的(de)用(yong)地支持，2017年(nian)9月25日国土资源(yuan)部联(lian).合国务院扶(fu)贫(pin)办、国家能源(yuan)局下发(fa)(fa)(fa)了8号(hao)文件(jian)，对原来(lai)5号(hao)文件(jian)中的(de)光(guang)(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)发(fa)(fa)(fa)电用(yong)地政策(ce)进行了完善和规范。8号(hao)文件(jian)主要(yao)是(shi)明确了光(guang)(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)扶(fu)贫(pin)项目用(yong)地及利用(yong)农用(yong)地复合建设的(de)光(guang)(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)发(fa)(fa)(fa)电站项目的(de)用(yong)地新规，其余光(guang)(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)项目用(yong)地仍须(xu)严格执(zhi)行5号(hao)文件(jian)的(de)规定。

（一）关于光伏扶贫项目的用地政策

一(yi)是明确适用范(fan)围。8号文件明确规定，光(guang)伏扶(fu)(fu)贫(pin)(pin)项(xiang)目包括深度贫(pin)(pin)困(kun)地区(qu)脱贫(pin)(pin)攻(gong)坚中(zhong)建设(she)(she)的(de)(de)光(guang)伏发(fa)电项(xiang)目，以及国(guo)家能源局、国(guo).务院扶(fu)(fu)贫(pin)(pin)办确定下达的(de)(de)全国(guo)村级光(guang)伏扶(fu)(fu)贫(pin)(pin)电站建设(she)(she)规模范(fan)围内的(de)(de)光(guang)伏发(fa)电项(xiang)目。

二是(shi)实行分类(lei)管理(li)。第(di)(di).一，变电站(zhan)及运行管理(li)中心(xin)、集电线路杆(gan)塔基础用(yong)(yong)地(di)(di)(di)按建设用(yong)(yong)地(di)(di)(di)管理(li)，各地(di)(di)(di)在(zai)编制土地(di)(di)(di)利用(yong)(yong)总体规划和年度土地(di)(di)(di)利用(yong)(yong)计划中应予(yu)以重.点保障，并(bing)依法办理(li)建设用(yong)(yong)地(di)(di)(di)审批手续；第(di)(di).二，场内道(dao)(dao)路用(yong)(yong)地(di)(di)(di)可(ke)(ke)按农村道(dao)(dao)路用(yong)(yong)地(di)(di)(di)管理(li)；第(di)(di)三、光伏方(fang)阵使用(yong)(yong)永.久基本农田以外的农用(yong)(yong)地(di)(di)(di)的，在(zai)不破坏(huai)农业生产条件的前提下，可(ke)(ke)不改变原用(yong)(yong)地(di)(di)(di)性质；第(di)(di)四、采用(yong)(yong)直埋电缆方(fang)式敷设的集电线路用(yong)(yong)地(di)(di)(di)，实行与(yu)项(xiang)目(mu)光伏方(fang)阵用(yong)(yong)地(di)(di)(di)同(tong)样的管理(li)方(fang)式。

（二）关于光伏复合项(xiang)目建(jian)设的(de)用地政策

一(yi)是关(guan)于“光(guang)(guang)伏复合(he)项(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)”的含义(yi)。8号文件并未(wei)对“利用(yong)农(nong)(nong)用(yong)地复合(he)建(jian)设的光(guang)(guang)伏发电站项(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)”的具体含义(yi)做出明确界定，但(dan)可以理解为原来一(yi)直讨(tao)论的“农(nong)(nong)光(guang)(guang)互(hu)补(bu)”、“渔光(guang)(guang)互(hu)补(bu)”项(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，即农(nong)(nong)业(ye)生(sheng)产、渔业(ye)生(sheng)产等(deng)农(nong)(nong)业(ye)业(ye)态和(he)光(guang)(guang)伏发电一(yi)体建(jian)设的项(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)。

二是要(yao)(yao)明确(que)光伏(fu)复(fu)合项目建设(she)标准。8号文件要(yao)(yao)求，省(sheng)级(ji)能源(yuan)(yuan)局、国土资(zi)源(yuan)(yuan)主(zhu)管(guan)部门(men)商同级(ji)有关部门(men)，在保障农用地可持续(xu)利(li)用的前提(ti)下，研究提(ti)出(chu)本地区光伏(fu)复(fu)合项目建设(she)要(yao)(yao)求（含光伏(fu)方(fang)阵(zhen)架设(she)高度）、认定(ding)标准，并(bing)明确(que)监管(guan)措(cuo)施，避免(mian)对农业(ye)生(sheng)产造成影响。

三是对光(guang)(guang)伏复(fu)合(he)项(xiang)(xiang)目(mu)建(jian)(jian)设(she)实行(xing)分类(lei)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)。第.一，对于符合(he)本地(di)区(qu)光(guang)(guang)伏复(fu)合(he)项(xiang)(xiang)目(mu)建(jian)(jian)设(she)要求和(he)认定标准的(de)项(xiang)(xiang)目(mu)，变电站及运(yun)行(xing)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)中心、集电线路塔杆基础用地(di)按建(jian)(jian)设(she)用地(di)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)，依法办理(li)(li)(li)建(jian)(jian)设(she)用地(di)审批手续；第.二(er)，场内道(dao)路用地(di)可按农村道(dao)路用地(di)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)；第三，利(li)用农用地(di)布设(she)的(de)光(guang)(guang)伏方(fang)(fang)阵可不改变原用地(di)性质；第四，采用直(zhi)埋电缆(lan)方(fang)(fang)式敷(fu)设(she)的(de)集电线路用地(di)，实行(xing)与(yu)项(xiang)(xiang)目(mu)光(guang)(guang)伏方(fang)(fang)阵用地(di)同样的(de)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)方(fang)(fang)式。

8号文件的出台(tai)，直面长期探讨的光(guang)伏发(fa)电(dian)占(zhan)(zhan)用(yong)(yong)农(nong)用(yong)(yong)地中的“农(nong)光(guang)互补”、“渔光(guang)互补”问题，解决了占(zhan)(zhan)地面积Z大的光(guang)伏方(fang)阵占(zhan)(zhan)用(yong)(yong)除永.久基本农(nong)田以(yi)外的农(nong)用(yong)(yong)地按建(jian)设用(yong)(yong)地管理的问题，对促.进光(guang)伏产(chan)业发(fa)展(zhan)的重(zhong)要意义不言而喻。

8号文(wen)件也(ye)对保(bao)护耕(geng)地(di)在内的(de)(de)农用(yong)(yong)地(di)做了特别规(gui)定(ding)，对于使用(yong)(yong)永.久(jiu)基本农田以外(wai)(wai)的(de)(de)耕(geng)地(di)布设光伏方(fang)阵的(de)(de)情形，应当从(cong)严提出要求(qiu)，除桩基用(yong)(yong)地(di)外(wai)(wai)，严禁硬化地(di)面，破(po)坏耕(geng)作层，严禁抛荒、撂荒。光伏方(fang)阵用(yong)(yong)地(di)按农用(yong)(yong)地(di)、未利用(yong)(yong)地(di)管(guan)理的(de)(de)项目退(tui)出时(shi)，用(yong)(yong)地(di)单位应恢复原(yuan)状(zhuang)，未按规(gui)定(ding)恢复原(yuan)状(zhuang)的(de)(de)，应由项目所在地(di)能源主管(guan)部门责令整(zheng)改(gai)。

特别需(xu)要强(qiang)调的是，除8号文(wen)件确定(ding)光(guang)伏(fu)(fu)扶贫项(xiang)(xiang)目及光(guang)伏(fu)(fu)复合(he)项(xiang)(xiang)目外，其他(ta)光(guang)伏(fu)(fu)发电站项(xiang)(xiang)目用(yong)地应严格执5号文(wen)件规定(ding)。

关于光(guang)伏发(fa)电项目用地(di)的取(qu)得方式(shi)

根(gen)据现有(you)的(de)法(fa)律政策(ce)规定，光伏(fu)发(fa)电(dian)项目可(ke)以采取(qu)多种(zhong)方式(shi)取(qu)得土地。

（一）未利用地(di)或(huo)者农用地(di)租(zu)赁(lin)方式取得

通过(guo)租(zu)赁的方式取得项(xiang)目(mu)用地，能(neng)够大幅降低项(xiang)目(mu)前(qian)期成本，有利于(yu)支持光伏产(chan)业发(fa)展。

使用(yong)(yong)(yong)戈壁、荒漠、荒草(cao)地(di)等(deng)未利(li)用(yong)(yong)(yong)土(tu)地(di)的(de)光(guang)伏发电项目，对不占压(ya)土(tu)地(di)、不改(gai)变地(di)表(biao)形态的(de)用(yong)(yong)(yong)地(di)部分(fen)，5号文件明确规定可采取租(zu)(zu)赁的(de)方式(shi)，由双方签订(ding)好补偿(chang)协(xie)议，用(yong)(yong)(yong)地(di)报(bao)当地(di)县(xian)级国(guo)(guo)土(tu)资源部门备(bei)案。这里(li)可以区分(fen)两种(zhong)情(qing)况，一是使用(yong)(yong)(yong)国(guo)(guo)有(you)未利(li)用(yong)(yong)(yong)地(di)的(de)，用(yong)(yong)(yong)地(di)单位(wei)应当和(he)县(xian)级国(guo)(guo)土(tu)资源部门签订(ding)国(guo)(guo)有(you)土(tu)地(di)租(zu)(zu)赁合同(tong)，二是使用(yong)(yong)(yong)农民集体所有(you)未利(li)用(yong)(yong)(yong)地(di)的(de)，用(yong)(yong)(yong)地(di)单位(wei)应当和(he)集体经济组(zu)织签订(ding)出租(zu)(zu)补偿(chang)协(xie)议，然后报(bao)县(xian)级国(guo)(guo)土(tu)资源部门备(bei)案。

8号文(wen)件确定(ding)的(de)(de)(de)光(guang)伏扶贫项(xiang)目及(ji)光(guang)伏复合(he)项(xiang)目中的(de)(de)(de)光(guang)伏方阵需要占(zhan)用(yong)(yong)基本农田以(yi)外的(de)(de)(de)农用(yong)(yong)地(di)(di)(di)(di)的(de)(de)(de)，涉及(ji)农村(cun)承包地(di)(di)(di)(di)的(de)(de)(de)，可以(yi)和村(cun)集(ji)体经(jing)济组织或者(zhe)农民签订(ding)租赁合(he)同，履行(xing)承包地(di)(di)(di)(di)出租手续(xu)；涉及(ji)国用(yong)(yong)耕(geng)地(di)(di)(di)(di)及(ji)其他农用(yong)(yong)地(di)(di)(di)(di)的(de)(de)(de)，可以(yi)和国有农用(yong)(yong)地(di)(di)(di)(di)权利主体签订(ding)租赁合(he)同，履行(xing)国有农用(yong)(yong)地(di)(di)(di)(di)租赁管理内部手续(xu)。

（二）国有建设(she)用地租赁方式

使用(yong)国(guo)有(you)(you)建(jian)设用(yong)地(di)的(de)光伏发(fa)电(dian)项目，可以通过国(guo)有(you)(you)土地(di)租(zu)赁(lin)的(de)方(fang)式取得。近几(ji)年(nian)土地(di)供(gong)应(ying)政(zheng)策(ce)中Z为突出变化，就是在供(gong)地(di)方(fang)式更为灵活，原来较少使用(yong)的(de)国(guo)有(you)(you)土地(di)租(zu)赁(lin)的(de)方(fang)式被优先使用(yong)，“先租(zu)后让(rang)、并让(rang)并举”成为土地(di)供(gong)应(ying)政(zheng)策(ce)的(de)Z大亮点(dian)。

5号文件(jian)明(ming)确规(gui)定鼓(gu)励(li)以(yi)租(zu)赁(lin)等多种方式(shi)向(xiang)中小企业供(gong)应土地(di)(di)。积极推(tui)行(xing)先(xian)租(zu)后(hou)让(rang)(rang)、租(zu)让(rang)(rang)结合供(gong)应方式(shi)。以(yi)先(xian)租(zu)后(hou)让(rang)(rang)等方式(shi)供(gong)应土地(di)(di)涉及招(zhao)标拍(pai)(pai)卖(mai)(mai)挂牌的(de)，招(zhao)标拍(pai)(pai)卖(mai)(mai)挂牌程序也可在租(zu)赁(lin)供(gong)应时实施，租(zu)赁(lin)期满符合条件(jian)的(de)可转为出让(rang)(rang)土地(di)(di)。2016年(nian)《国土资(zi)源(yuan)部办公厅关于印发〈产(chan)业用(yong)地(di)(di)政策实施工作指引〉的(de)通知》（国土资(zi)厅发〔2016〕38号）第八条中也规(gui)定，“各类产(chan)业用(yong)地(di)(di)均可采取长期租(zu)赁(lin)、先(xian)租(zu)后(hou)让(rang)(rang)、租(zu)让(rang)(rang)结合方式(shi)使用(yong)土地(di)(di)” （各类产(chan)业用(yong)地(di)(di)不包括房地(di)(di)产(chan)用(yong)地(di)(di)）。

（三）划拨方式取得

《国(guo)务院关(guan)于促(cu)进光伏(fu)产业健康发(fa)(fa)展的若干意见》（国(guo)发(fa)(fa)〔2013〕24号）中规定(ding)，光伏(fu)发(fa)(fa)电(dian)项目(mu)(mu)使用未利用土地(di)的，依法(fa)办理用地(di)审批手(shou)续后，可采取(qu)划(hua)拨方(fang)式供(gong)地(di)。所以，光伏(fu)发(fa)(fa)电(dian)项目(mu)(mu)中建(jian)设永(yong)/久(jiu)性建(jian)筑(zhu)用地(di)部(bu)分，依法(fa)按建(jian)设用地(di)办理审批手(shou)续后，可以通过划(hua)拨方(fang)式取(qu)得土地(di)。

5号文(wen)件(jian)规定，新(xin)产(chan)业项目用地符合(he)《划(hua)(hua)拨(bo)用地目录(lu)(lu)》的，可以划(hua)(hua)拨(bo)供(gong)应。《划(hua)(hua)拨(bo)用地目录(lu)(lu)》中电(dian)力设(she)(she)施用地部分(fen)，规定了(le)发（变）电(dian)主(zhu)厂房设(she)(she)施及配套(tao)库房设(she)(she)施，发（变）电(dian)厂（站(zhan)）的专用交通设(she)(she)施，配套(tao)环保、安全防护设(she)(she)施，新(xin)能(neng)源(yuan)发电(dian)工(gong)程电(dian)机，厢(xiang)变、输电(dian)（含(han)专用送(song)出工(gong)程）、变电(dian)站(zhan)设(she)(she)施，资源(yuan)观测设(she)(she)施等(deng)项目可以通过划(hua)(hua)拨(bo)方式供(gong)地。

（四）出让方式取得

出(chu)(chu)让(rang)是国有建设用(yong)地(di)供(gong)应(ying)的(de)主(zhu)要方(fang)(fang)式，出(chu)(chu)让(rang)包括协议出(chu)(chu)让(rang)和(he)(he)以(yi)招(zhao)标(biao)拍卖(mai)挂牌方(fang)(fang)式出(chu)(chu)让(rang)。5号文件(jian)(jian)也明确规(gui)(gui)定(ding)，出(chu)(chu)让(rang)土(tu)地(di)依法(fa)需以(yi)招(zhao)标(biao)拍卖(mai)挂牌方(fang)(fang)式供(gong)应(ying)的(de)，在公平、公正(zheng)、不排除多个(ge)市场主(zhu)体竞争的(de)前提下，可将投(tou)资(zi)和(he)(he)产业(ye)主(zhu)管(guan)部门提出(chu)(chu)的(de)产业(ye)类(lei)型、生产技术、产业(ye)标(biao)准、产品品质要求作为土(tu)地(di)供(gong)应(ying)前置条件(jian)(jian)。这样的(de)规(gui)(gui)定(ding)可以(yi)为光(guang)伏发电项目取得用(yong)地(di)提供(gong)一(yi)些便利，促进(jin)光(guang)伏产业(ye)有序竞争健康发展。

关(guan)于光(guang)伏发电站项目用地标(biao)准(zhun)

为了促进光伏产业(ye)用(yong)(yong)(yong)地节约集约利用(yong)(yong)(yong)，完善了我(wo)国(guo)的用(yong)(yong)(yong)地标准体(ti)系，2015年12月，国(guo)土资源部发布《光伏发电站(zhan)工程(cheng)项目(mu)用(yong)(yong)(yong)地控制指(zhi)标》（以下(xia)简(jian)称《指(zhi)标》），具体(ti)规定了光伏发电站(zhan)工程(cheng)项目(mu)用(yong)(yong)(yong)地标准。

（一）关于适用的(de)范围

主要适用于(yu)新(xin)建、改建和(he)扩(kuo)建地(di)(di)面(mian)光伏(fu)发(fa)(fa)电站(zhan)工程(cheng)项(xiang)目。光伏(fu)发(fa)(fa)电形(xing)式可分(fen)为分(fen)布式光伏(fu)发(fa)(fa)电和(he)集中式光伏(fu)发(fa)(fa)电，分(fen)布式光伏(fu)发(fa)(fa)电一般不(bu)占地(di)(di)或是占地(di)(di)比较有(you)限，《指标》不(bu)涉(she)及此类项(xiang)目。

（二(er)）关(guan)于指标的(de)体系(xi)

分为总(zong)体指(zhi)标和(he)分项指(zhi)标。总(zong)体指(zhi)标是对项目用(yong)地(di)规模(mo)的(de)总(zong)体控制；依据功能分区，还规定了光伏方阵(zhen)、变电站及运(yun)行(xing)管理中(zhong)心(xin)、集(ji)电线路(lu)和(he)场内道路(lu)4个分项指(zhi)标。

（三）关(guan)于指标设计考虑(lv)的主要因素(su)。

因为光伏发电站(zhan)工(gong)程项目用(yong)地(di)的(de)规模大小(xiao)，与光伏组件的(de)发电效率、安装(zhuang)所(suo)在(zai)纬度、项目所(suo)在(zai)地(di)形区类别、光伏方阵(zhen)排列安装(zhuang)方式(shi)以(yi)及升(sheng)压站(zhan)的(de)升(sheng)压等级有直接关系，所(suo)以(yi)，《指(zhi)标》中的(de)总体指(zhi)标是按照这几项因素(su)最终(zhong)计算确定的(de)。

（四）设定了用(yong)地(di)指标的上限

关于(yu)根据综合计算结果(guo)分析，确定了以100公顷作为(wei)10兆瓦光伏电站用地(di)面(mian)积的(de)上限。

需要(yao)注意的(de)是，光伏发电项(xiang)目如需占(zhan)用河道、草地、林地的(de)，除了(le)应遵(zun)守国家(jia)对土地管理(li)(li)的(de)规定之外(wai)，还要(yao)考虑到水利(li)、草原、林业等部门的(de)管理(li)(li)规定，办理(li)(li)相应的(de)监管审批手续。

来源：本文(wen)选自《矿业土地法律实务精(jing)解》